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導(dǎo)讀：丹麥被譽(yù)為自行車強(qiáng)國，無論在理念還是實踐方面，都走在了世界前列。那么你可能會問：丹麥?zhǔn)窃趺闯蔀樽孕熊噺?qiáng)國的？它有什么絕招？不急，我們專家團(tuán)隊將為你逐一打開這些疑問。

作者簡介（兩位作者均來自宇恒可持續(xù)交通研究中心）：

王悅：高級項目專員

姜洋：城市規(guī)劃總監(jiān)

1、自行車交通發(fā)展戰(zhàn)略

1980年，哥市政府通過了第一個自行車網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃——該項規(guī)劃由丹麥騎車者聯(lián)合會于1974年提出。1997年，政府出臺《交通與環(huán)境規(guī)劃》，明確了抑制小汽車交通增長、大力發(fā)展自行車和公共交通的總體目標(biāo)。2000年，政府出臺《城市交通改善計劃》，對哥市自行車發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，并為同年通過《自行車道優(yōu)先計劃》和《自行車綠道計劃》等具體實施項目奠定了基礎(chǔ)。2001年，政府出臺《哥本哈根交通安全規(guī)劃》，提出2001~2012期間將自行車事故死亡率降低40%。至此，自行車已經(jīng)逐步融入到哥本哈根城市規(guī)劃管理工作的各個層面。

2002年，哥本哈根政府發(fā)布《自行車政策2002-2012》，第一次圍繞發(fā)展自行車工作制定了一攬子計劃，并提出9大“抓手”，包括：建設(shè)自行車專用道、設(shè)置自行車綠道、改善城市中心區(qū)自行車環(huán)境、加強(qiáng)自行車與公共交通接駁、改善自行車停車設(shè)施、優(yōu)化交叉口設(shè)計、加強(qiáng)自行車道的養(yǎng)護(hù)、保持自行車道的清潔、重視宣傳教育。2007年，政府在《生態(tài)都市》遠(yuǎn)景綱領(lǐng)中，正式提出要將哥本哈根建成“世界自行車最佳城市”，到2015年力爭使本市自行車通勤分擔(dān)率至少提高到50%。2012年夏，政府發(fā)布《氣候規(guī)劃》，提出到2025年將哥本哈根建設(shè)成為世界第一座碳中和城市，并再次重申50%自行車通勤分擔(dān)率的宏偉目標(biāo)，將發(fā)展自行車作為交通領(lǐng)域的減排重點。

▲哥本哈根自行車政策2002‐2012（左）和哥本哈根自行車戰(zhàn)略2011‐2025（右）

2、政府職能部門配置

2.1 哥本哈根市政府結(jié)構(gòu)

哥本哈根市議會包括7個職能部門，另外還有獨立的市民意見委員會和審計部門。其中，“技術(shù)與環(huán)境委員會”負(fù)責(zé)處理技術(shù)和環(huán)境問題，其下包含交通規(guī)劃、城市規(guī)劃和環(huán)境三個署。哥本哈根的組織體系似乎更多的是圍繞不同規(guī)劃部門的合作而構(gòu)建的，這在機(jī)制上給予了綠色交通綜合整體規(guī)劃與推進(jìn)的便利。同時，在交通規(guī)劃署的主管下，設(shè)有一個辦公室（5—10人）專門負(fù)責(zé)自行車規(guī)劃及相關(guān)事務(wù)[1]。

▲哥本哈根市政府結(jié)構(gòu)[2]

▲技術(shù)與環(huán)境委員會[3]

盡管自行車規(guī)劃辦公室是設(shè)立在交通規(guī)劃署中的，但由于哥本哈根的城市規(guī)劃署和交通規(guī)劃署都隸屬于技術(shù)和環(huán)境委員會，這兩個部門必須一起從事所有項目，因此交通規(guī)劃通常也是城市規(guī)劃的一部分，反之亦然。哥本哈根的交通和城市規(guī)劃長期以來就是這樣組織的。

哥本哈根城市規(guī)劃和交通規(guī)劃部門的整合促進(jìn)了綜合性的交通政策，從而形成了更加可持續(xù)的交通系統(tǒng)。環(huán)境、交通、規(guī)劃三個署的領(lǐng)導(dǎo)定期一周碰一次面，討論最近的工作以及部門的工作計劃，因此部門之間的合作相對容易。另外，這三個部門本身就同屬于技術(shù)與環(huán)境委員會，由委員會主任統(tǒng)一管理部門規(guī)劃的行政方向和未來規(guī)劃愿景。

2.2 政府發(fā)展步行自行車戰(zhàn)略流程

從1980年代開始哥本哈根政府推行步行自行車交通的戰(zhàn)略方法基本上按照以下流程進(jìn)行：

-市政府（市長）發(fā)布城市發(fā)展愿景，如《哥本哈根可持續(xù)城市解決方案》，重申2025年碳中和的目標(biāo)，點明政府在可持續(xù)方向的重點工作方向；

-接下來對口行政職能部門通過發(fā)布相關(guān)具體政策回應(yīng)市長，如技術(shù)與環(huán)境部門發(fā)布《哥本哈根自行車戰(zhàn)略2011-2025》，針對自行車發(fā)展目標(biāo)制定相應(yīng)的政策及一系列具體項目，如“中心城區(qū)步行化改造”，“自行車高速路建設(shè)”，“社區(qū)公共空間建設(shè)”等。并向市審計部門提交詳細(xì)的預(yù)算表，列出發(fā)展目標(biāo)和工作計劃；

-根據(jù)計劃逐年實施，并每2年發(fā)布評估報告《自行車評估報告》，對項目完成進(jìn)度、民眾滿意度、現(xiàn)狀基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行系統(tǒng)評估。

▲“中心城區(qū)步行化改造”和“自行車高速路建設(shè)”

3 財政保障與法規(guī)配套

3.1 財政保障

政策的實施離不開政府財政的支持。哥本哈根每年投入自行車基礎(chǔ)設(shè)施的資金主要來源于3個渠道：

-市政府對自行車設(shè)施的直接投資；

-間接投資，指市政府對道路一體化建設(shè)改造中涉及自行車設(shè)施的投資部分；

-中央政府的專項財政支持。在投資額度方面，近幾年哥本哈根政府對自行車設(shè)施的直接投資平均為1250萬美元/年（約合人民幣7966萬元），中央政府專項財政支持約250萬美元/年（約合人民幣1593萬元）。

總體上看，哥本哈根市每年用于自行車設(shè)施的投資約占城市道路基礎(chǔ)設(shè)施總投資的25—33%。

▲哥本哈根對自行車投入資金預(yù)算表

3.2 法規(guī)配套

此外，哥本哈根政府還制定了旨在保障騎車人安全的交通法規(guī)，如規(guī)定自行車必須安裝頭尾燈、禁止單手扶把騎車等。

除安全性考慮外，法規(guī)給予自行車出行充分的優(yōu)先權(quán)，如允許自行車紅燈右轉(zhuǎn)（而機(jī)動車不能），允許自行車在部分單行道逆行，以及允許攜帶自行車乘坐公交和出租車等。

對小汽車交通的限制政策也能夠促使人們放棄開車而選擇自行車出行。哥本哈根對小汽車發(fā)展的限制體現(xiàn)在購車和停車兩個環(huán)節(jié)。首先，哥本哈根政府早在二戰(zhàn)時期便實行汽車進(jìn)口禁令，并在戰(zhàn)后維持了相當(dāng)長一段時間。1970年代后至今，哥市政府則更多通過稅收來限制人們購買小汽車購買，私人小汽車稅款大致是購車費用的3倍。

在停車環(huán)節(jié)，哥本哈根停車政策頗有新意，富含政治智慧。為避免在中心城一次性減少較多停車位而在小汽車群體中引發(fā)反彈，哥本哈根政府在過去幾十年一直采取漸進(jìn)策略，堅持每年減少2%—3%的停車位，積少成多，避免激化社會矛盾。此外，對停車費用實行價格分區(qū)，使價格與區(qū)域的停車供需關(guān)系以及公交服務(wù)強(qiáng)度掛鉤。并且，政府將提高停車費與減少車位統(tǒng)籌考慮，使城市中心區(qū)的停車空位率始終保持在10%左右，這樣一來富人們便無法抱怨停車位太少，從而減少政策實施的阻力。

3.3 持續(xù)開展評估反饋自行車評估報告

自1995年起，哥本哈根每兩年發(fā)布一次本市自行車評估報告（BicycleAccount），至今已發(fā)布9次。評估報告主體由民意調(diào)查、自行車基礎(chǔ)設(shè)施評估以及規(guī)劃目標(biāo)實現(xiàn)情況評估三部分組成。該報告作為檢驗自行車交通相關(guān)政策落實與否的重要工具，同時也是確定新政策的重要依據(jù)。特別是歷年報告都針對自行車交通8個方面（包括城市整體自行車友好度、自行車專用道數(shù)量、自行車與公交接駁情況、自行車專用道條件、自行車專用道寬度、自行車停車條件、道路環(huán)境）進(jìn)行民意測試，市民滿意率的變化趨勢和高低排序已成為哥本哈根政府制定每一輪自行車政策和重點行動計劃的風(fēng)向標(biāo)。

▲自行車評估報告

▲哥本哈根2010年自行車評估報告（左）和市民滿意率變化2006-2010（右）[4]

▲2001年哥本哈根自行車使用者滿意度調(diào)查

4、形象提升與特色宣傳

4.1 建立大眾網(wǎng)站或引發(fā)宣傳冊

哥本哈根的自行車公眾網(wǎng)站不僅可以實時搜尋定位、自行車基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)等實用信息，還可以收集公眾的意見和建議，了解最新的政策和項目。比如，自2010年5月到2012年12月，根據(jù)網(wǎng)站“Giv et praj” (“Tip us off”)收到的1016條建議提出相應(yīng)改進(jìn)方案：其中393個已解決，另外52條正在改進(jìn)，82條正在規(guī)劃。作為城市的筆記，剩下的489條建議不在“Tip us off”處理權(quán)限范圍內(nèi)，但是這些將被提入新的自行車空間建設(shè)或者交叉口改造中。

▲印發(fā)步行街小冊子

4.2 公眾活動

哥本哈根長期以來一直非常重視自行車相關(guān)的宣傳活動,如每年舉辦自行車節(jié)、無車日、“騎車上班”等活動，旨在提升自行車形象。

▲2012年“Architecture Run”起點（左）與途經(jīng)一處當(dāng)年改造完成的公共空間（右）

▲ “女士行走”活動

▲每年舉辦一次的“我們騎車去上班”活動

4.3 名人效應(yīng)

哥本哈根充分利用“名人效應(yīng)”，政府官員、皇室成員等帶頭騎車并參與自行車宣傳活動，被媒體和民眾津津樂道。在哥本哈根，每一名市民提到自行車都流露出自豪感和尊嚴(yán)感；一些當(dāng)?shù)仄髽I(yè)則自發(fā)行動鼓勵員工騎車，如為自行車停車場加蓋頂棚、為騎車員工提供淋浴間等。

▲倡導(dǎo)自行車出行的哥本哈根市長弗蘭克·延森（左）與丹麥王儲弗雷德里克（右）

4.4 社區(qū)培訓(xùn)

哥本哈根還非常重視針對各類人群的培訓(xùn)工作，每年派訓(xùn)練有素的“自行車大使”到社區(qū)里為居民進(jìn)行安全騎車的示范。對于青少年，哥本哈根的學(xué)校則定期開展騎車教育和考核，并舉辦不同年齡段和技術(shù)水平的自行車大賽。對于遷入哥本哈根的新市民（每年占全市人口約10%），政府還特別贈送一套“自行車大禮包”，內(nèi)含自行車地圖、騎車小貼士、自行車車燈等，以歡迎他們加入這座“自行車之城”，適應(yīng)并享受自行車代步的生活方式。

哥本哈根十分重視對于少年兒童的培訓(xùn)。以社區(qū)為單位，開展步行上學(xué)的系列活動，通過家長輪流護(hù)送機(jī)制、加強(qiáng)過街、在沿途舉辦小型活動等措施鼓勵孩子日常步行上下學(xué)。

▲嚴(yán)寒的冬天仍然步行上下學(xué)（左）與保障安全的過街（右）[6]

4.5 特色宣傳

哥本哈根政府還采取一系列創(chuàng)新措施來宣傳自行車出行文化。例如，政府2007年起力推“I Bike Copenhagen”（意思為“我在哥本哈根騎車”，由Monoline公司設(shè)計）標(biāo)志作為重要的城市符號，不僅廣布街頭巷尾及市政公用設(shè)施，甚至植入日常生活用品設(shè)計，真正做到全時全方位向市民宣傳哥本哈根“自行車之城”的理念。

▲“IBike Copenhagen”在哥本哈根街頭無所不在

特色城市家具是哥本哈根宣傳自行車的另一項“武器”。例如，2011年起政府在街頭擺放十分吸引眼球的“車形”裝置，用于貨運(yùn)三輪車停放。車筐前置的貨運(yùn)三輪車是哥本哈根城市街道一道靚麗的風(fēng)景，目前全市17%的家庭擁有貨運(yùn)三輪車，在日常生活中特別是購物、接送小孩時私家車的重要替代品。政府布設(shè)專屬貼心的“車形”停放裝置正是為了進(jìn)一步鼓勵和發(fā)揚(yáng)這種貨運(yùn)三輪車出行文化。

▲哥本哈根的貨運(yùn)三輪車（左）與專屬街頭“車形”停放裝置（右）

5、經(jīng)濟(jì)社會效益

5.1 健康效益

除一般性評估外，哥本哈根政府對自行車設(shè)施具體技術(shù)問題組織專題研究。如委托道路交通研究與創(chuàng)新中心評估哥本哈根自行車設(shè)施在道路安全、交通量及潛在危險的影響。

針對民眾騎車對吸入更多汽車尾氣的擔(dān)心，丹麥國家環(huán)境研究中心通過專題研究予以澄清：由于小汽車的換氣口更接近地面，車內(nèi)空氣中的微小顆粒物和氮氧化物濃度反而要比騎車所吸空氣的濃度高近20%，而在車少路段騎車還能額外減少吸入10-30%的顆粒物。

從社會經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，與騎車相關(guān)健康與壽命預(yù)期所得是傷亡成本的7倍。據(jù)估計，其社會經(jīng)濟(jì)效應(yīng)是節(jié)約了17億丹麥克朗（相當(dāng)于2.3億歐元）。

5.2 生態(tài)效益

《哥本哈根2015年氣候規(guī)劃》預(yù)計綠色交通行動所帶來的碳減排占總減排量的11%。自行車之城措施所帶來的碳減排量又占綠色交通行動總減排量的30%。

5.3 經(jīng)濟(jì)效益

哥本哈根政府還對自行車設(shè)施項目開展“成本-效益”經(jīng)濟(jì)分析，并在估算效益時綜合考慮省時、環(huán)保、健康等外部經(jīng)濟(jì)性，以證明投資的合理性。

分析結(jié)果顯示自行車出行產(chǎn)生的凈社會增益是分析結(jié)果顯示自行車出行產(chǎn)生的凈社會增益是0.16歐元/km，而小汽車出行產(chǎn)生的凈社會增益是0.09歐元/km。據(jù)統(tǒng)計自行車交通每年產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益約是$43,025,607。

6、成功經(jīng)驗

哥本哈根步行、自行車在城市中的使用如此之廣泛、城市綠色交通成為城市交通的主流，從起源上有主關(guān)的努力，也離不開客觀的偶然因素。哥本哈根的城市尺度誠然與北京不可同日而語，但其一些已被實踐驗證的成功的經(jīng)驗，正是北京所欠缺的。通過綜合哥本哈根步行、自行車出行環(huán)境改善的實踐，可供北京參考的經(jīng)驗可以概括為以下幾點:

6.1 系統(tǒng)定位明確

哥本哈根的自行車網(wǎng)絡(luò)并不是簡單的依托于城市道路分級系統(tǒng)，而是根據(jù)自身的需求和特征有意識的劃分為：

針對自行車出行需求的劃分使得哥本哈根的自行車網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃更加合理、設(shè)計更有針對性，可以更好的服務(wù)自行車騎行者，以鼓勵自行車出行。

6.2 理念先進(jìn)，技術(shù)完善

經(jīng)過幾十年的積累，哥本哈根市民對自行車的認(rèn)可程度已經(jīng)無需政府再做宣教。但哥本哈根也不是自始至終就是步行自行車優(yōu)先的。而之所以能得到今天的成果，也和一直以來政府積極不懈的努力是分不開的：

-始終貫徹步行自行車優(yōu)先；

-對小汽車諸多限制；

-特別重視與公交軌道系統(tǒng)的接駁；

以人為本，從人的需求出發(fā)考慮空間形態(tài)和功能布局等。

6.3 行政體制簡單

部門溝通不可避免的會增加時間、人力成本和復(fù)雜程度。哥本哈根政府在摸索中找到了最優(yōu)解：一個部門，便于溝通協(xié)調(diào)。將交通和規(guī)劃部門與環(huán)保部門統(tǒng)籌在一個機(jī)構(gòu)中，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一辦公，使得從每個項目在醞釀之初就能得到明確的定位，盡可能簡化了行政程序。

6.4 實施機(jī)制保障

在長期的摸索中，哥本哈根也總結(jié)出了一套成熟的實施機(jī)制，無論哪屆政府，只需照章辦事即可保證城市步行自行車交通平穩(wěn)的發(fā)展。

6.5 長效評估機(jī)制

在上面的實施機(jī)制中，最有特色的當(dāng)屬哥本哈根的長效評估機(jī)制。一個城市的步行自行車交通現(xiàn)狀怎樣，問題在哪里？應(yīng)該如何對癥下藥改善出行環(huán)境以有效引導(dǎo)綠色出行？要真正回答這些問題，不進(jìn)行數(shù)據(jù)的搜集調(diào)研是不可能的。目前我國城市正是缺少對實際情況的調(diào)研，或調(diào)研缺乏系統(tǒng)性和標(biāo)準(zhǔn)化，導(dǎo)致結(jié)論泛泛，效果欠佳，數(shù)據(jù)缺乏橫向、縱向的可比性，施政動機(jī)和效果也缺乏數(shù)據(jù)支撐。哥本哈根市制定標(biāo)準(zhǔn)的評估指標(biāo)體系，每隔兩年評估發(fā)布，效果和影響清晰透明，是行之有效的解決方案。

6.6 重視宣傳培訓(xùn)

哥本哈根對宣傳培訓(xùn)的重視程度也值得北京學(xué)習(xí)。除了簡單有效的公眾網(wǎng)絡(luò)平臺、廣泛印發(fā)宣傳冊外，哥市針對不同人群的使用特點及需求，設(shè)計專門的宣傳及培訓(xùn)活動/內(nèi)容，工作更加細(xì)致到位，有效激發(fā)了公眾參與。

6.7 其他因素

此外，哥本哈根在綠色交通上取得舉世矚目的成績，也不乏時勢造英雄的因素。比如經(jīng)濟(jì)影響，1960年代的石油、經(jīng)濟(jì)危機(jī)使哥本哈根很多機(jī)動車相關(guān)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目停滯；另外就是產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)向作用，需要知道的是丹麥?zhǔn)冀K沒有汽車產(chǎn)業(yè)；最后就是不可避免的一些偶然事件，如1970年代在哥本哈根發(fā)生的大規(guī)模自行車示威游行。

本文轉(zhuǎn)自公眾號“cityif”，原標(biāo)題《國際觀察010 | 丹麥?zhǔn)菓{什么成為自行車強(qiáng)國的》，題圖來自網(wǎng)易旅游。

責(zé)任編輯：Max